改革关键：重构政府与市场关系

李华 绘

    近日出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）中有多处对政府与市场的关系施以重墨，在总结30多年职业教育改革发展的基础上，提出了未来职业教育体制改革的方向，既不是“国进民退”，也不是“国退民进”，而是“国进民进”。这无疑吹响了职业教育改革步入“深水区”的号角，也为加快发展现代职业教育提供了良好的制度环境。

    发挥政府“保基本、促公平”的作用

    政府与市场作用的边界是职业教育体制改革所要解决的一个根本问题。《决定》在基本原则中开宗明义地指出，“发挥好政府保基本、促公平的作用”，这一表述实际上回答了政府在职业教育这一公共产品中的角色定位。长期以来，受计划经济影响，政府不但是职业学校的举办者、管理者，而且是事实上的办学者。政府举办各级各类职业学校，不仅对其实施外部行政管理，并且直接干预职业学校教育教学具体事务，如专业设置与调整、育人方式、人事管理、教师评聘、收入分配等。职业学校成为政府的附属物，缺乏应有的自主权、办学动力和发展活力。

    现代社会政府的定位正在从全能型向服务型转变，政府在职业教育中的作用也应尽快适应这种转变。由此，《决定》对政府职能做出了具体规定，“着力营造制度环境、制定发展规划、改善基本办学条件、加强规范管理和监督指导等”。这也就意味着，政府在职业教育发展中虽仍发挥主导作用，但其职能却发生了从“划桨”向“掌舵”的转变，即不再“大包大揽”从举办到办学的一系列权力，也不单局限于市场失灵情况下临时加以干预，而是从职业学校的内部事务中实行战略性撤退，承担起统筹规划、提供愿景和监督指导等职责，用计划、法律、经济、评估、信息服务以及必要的行政手段对职业教育实行组织和领导。

    政府肩负着职业教育“保基本、促公平”的诸多历史重任，一是要保障未成年人接受基础职业教育，保障农民、农村转移劳动力、在职职工、失业人员、残疾人、退役士兵等接受职业教育和培训等。二是要加快制定和完善职业学校办学标准、教师资格标准、专业教学标准、财政投入制度、质量评价制度、职业教育督导制度等相关制度，并有效地进行监管。三是要继续加大公共财政投入，满足公共产品的有效供给，并充分运用政策手段和经济杠杆引导职业教育转型发展，特别是要把有限的财力从以往的圈地建校、购买设备等外延扩张转到课程资源建设、师资素质提高和职业教育质量提升等内涵发展上来。四是要当好市场运行的裁判员，弥补市场调节的不足，如加大对农、林、水、地、矿、核等专业的支持力度，扶持集中连片特殊困难地区、限制开发和禁止开发区内的初中毕业生接受优质职业教育等。

    发挥市场机制的决定性作用

    我国职业教育事业取得了巨大成就，但在体制机制方面还存在着不少问题，主要体现在对政府的“路径依赖”，对接市场需求的意识和程度还远远不够。

    教育是公共产品，应由政府提供，但在中国这样一个人口大国，特别是面对世界上最大规模的职业教育体系，完全依靠政府是不可能的，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用。根据市场介入程度的不同，可以采取两种市场化运作模式，即实质性市场化运作和局部性市场化运作。前者，指在诸如成年人高端技能培训、社会转岗培训、提升生活品质培训等准基础性或非公共性教育领域，可完全引入市场运作机制；后者，如建立区域性的兼具生产和教学功能的公共实训基地、跨企业培训中心、职业教育集团等新型的职业教育组织形式，在政府的统筹下，支持引导社会力量，特别是发挥企业重要的办学主体作用，通过建立健全联席会、董事会、理事会等治理结构和决策机制，明晰产权和运行成本分担机制，按照市场规则运作，实现其可持续发展。

    为激活职业院校和行业企业双向互动中所蕴藏的资源潜力，《决定》中采取自下而上的改革路径和底层突破的方法，“推动职业院校与行业企业共建技术工艺和产品开发中心、实验实训平台、技能大师工作室等”，以及“职业院校教师和学生拥有知识产权的技术开发、产品设计等成果，可依法依规在企业作价入股”，从基层学校和企业中寻求职业教育技术创新和制度创新的生长点。

    发挥行业组织等第三方作用

    作为职业教育第三方的行业组织是市场经济发展的产物，也是职业教育发展到今天的必然选择。实践表明，在提供诸如职业教育这一公共产品方面，政府常常面临着成本危机、效率低下等问题，而市场机制则同样因“搭便车”问题而失灵。因此，职业教育应该引入非政府、非市场的第三种力量——行业组织等社会力量。它具有非营利性和自愿性特点，可以填补政府不能提供的物品和服务的缝隙。第三方的民间性和草根性，使其更贴近职业教育的服务对象——企业，更了解职业教育服务对象的需求，能够更灵活地对服务需求做出弹性反应，也能在更大范围、更宽领域发挥其对企业的统筹、指导和管理作用。

    这次出台的《决定》不仅提出“加强行业能力建设，分类制定行业指导政策。通过授权委托、购买服务等方式，把适宜行业组织承担的职责交给行业组织”，还首次明确了行业组织的四项基本职能，即“发布行业人才需求、推进校企合作、参与指导教育教学、开展质量评价等”。可以从以下几方面发挥作用：一是定期进行本行业人力资源需求预测和就业状况发布。二是协助政府开展校企合作的立法咨询。三是在国家职业资格框架下制定本行业职业能力标准，并组织开展职业资格认证工作。四是联合本行业及教育领域专家共同进行专业技能课程资源开发。五是参与开展职业教育质量评估工作。六是组织开展本行业的技能竞赛活动等。

    （作者马成荣系江苏省教育科学研究院职教所所长、研究员，陈向阳系江苏省教育科学研究院职教所博士、副研究员）